孫曉霞:地方政府債務風險值得關注
欄目:行業新聞 發布時間:2021-06-07
      近日,中國財富管理50人論壇理事、中國國債協會會長、財政部金融司原司長孫曉霞出席中國財富管理50人論壇青年學術論壇舉辦的城投公司治理與地方政府隱性債務風險防范研討會時指出,從全國整體負債率和債務限額管理來看,

      近日,中國財富管理50人論壇理事、中國國債協會會長、財政部金融司原司長孫曉霞出席中國財富管理50人論壇青年學術論壇舉辦的城投公司治理與地方政府隱性債務風險防范研討會時指出,從全國整體負債率和債務限額管理來看,地方政府顯性債務問題并不突出,但從個別省份的債務規模和債務率來看,債務風險有所顯現,存在一定償債壓力。目前87%的地方債是由商業銀行所持有,一旦出現債務違約,將對銀行甚至金融體系的安全造成沖擊。


       孫曉霞表示,在此情況下,需要落實好地方政府隱性債務問責制度,建立全鏈條地方政府投融資管理體系,防范債務風險及其可能引發的金融風險。要在宏觀層面構建適合中國國情和體制特征的政府投融資管理體系,打破政策“孤島”,健全地方政府投融資的監管體系,形成“中央政府+市場+公眾”三位一體的監管體系,從體制機制上約束和規范地方政府投融資活動,從源頭上遏制隱性債務的產生。

地方政府債務風險值得關注


地方政府顯性債務方面。截至去年底,全國地方政府顯性債務規模 25.66萬億元,控制在全國人大批準的限額之內,加上中央政府債務余額 20.89 萬億元,全國政府債務的負債率為45.8%,低于國際通行的 60%警戒線,風險水平整體可控。但部分省份債務規模過大,債務率較高,2019年統計數據顯示,6個省份的債務余額已超過1萬億元,9個省份債務率超過100%,其中貴州債務率已經達到145%,超出國際通行的 100%~120%警戒區間。因此,從全國整體負債率和債務限額管理來看,地方政府顯性債務問題并不突出,但從個別省份的債務規模和債務率來看,債務風險有所顯現,存在一定償債壓力。


地方政府隱性債務方面。政府已明確界定了隱性債務的統計口徑,提出債務風險化解要落實問責制,要求“化存量、遏增量”。目前,存量隱性債務處置化解的責任已經基本落實,但對于增量隱性債務,仍須堅持問責制度,制止地方政府違法違規舉債,遏制隱性債務增量的快速上升。


根據IMF測算,2019 年我國地方政府隱性債務規模達42.17萬億元,幾乎是顯性債務(21.31萬億元)的兩倍,如果加上顯性債務,當年的地方政府負債率高達 247%。


債務風險對我國經濟發展有較大影響,不僅關系到地方財政、經濟運行是否可持續,而且涉及到金融體系的安全性。地方政府債務風險,無論是隱性風險,還是顯性風險,說到底是債務清償遇到的流動性風險,地方政府舉債融資產生的不良債務,最終都會集中到銀行,成為銀行的不良資產,從而表現為金融風險。


目前87%的地方債是由商業銀行所持有,一旦出現債務違約,將對銀行甚至金融體系的安全造成沖擊。所以,需要落實好地方政府隱性債務問責制度,防范債務風險及其可能引發的金融風險。


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城投公司轉型難度


城投公司轉型面臨很多困難,首當其沖的是剝離政府融資職能困難。長久以來,地方政府在理念上已經形成了舉債搞建設的思維模式。當前,“一張藍圖”已繪就,“十四五”規劃和2035遠景目標的實現,客觀上導致了地方政府面臨巨大的建設融資需求,而地方政府的顯性債務是受限額控制的,發行地方債籌集的資金不足以填補地方較大的資金缺口,特別是市縣一級、財政收支矛盾突出的地區, 只能依靠城投公司來滿足資金需求。


目前,中央強調重點推進的“兩新一重”(新基建、新城鎮化、重要的水利交通設施),城投公司作為地方基建主體,參與“兩新”領域建設是其必然的任務和使命。所以短期來看,城投公司替政府融資的職能很難甩開,向市場化經營主體轉型非常困難。


其次,從資產負債表和損益表看,城投公司的經營壓力很大,現金流困難。這主要是傳統業務單一所帶來的,城投公司承擔的項目中,公益性項目比重較大,無法產生現金流,同時缺少能夠產生足夠經營收益的多元化投資,只能依靠政府補助等方式實現盈虧平衡。在這種背景下,如果地方財政困難,城投公司得不到政府補助,就肯定會出現問題。


因此,無論是從政府發展經濟需要的角度,還是從本身財務狀況來看,城投公司的轉型都存在很大難度,要高度關注其轉型過程中的困難和風險。


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建立全鏈條地方政府投融資管理體系


從宏觀和國際視角看,隱性債務化解不僅僅是債務問題、財政問題,更是宏觀經濟問題,同時也是一個世界性問題。在歐洲,部分發達國家就存在政府利用金融創新獲取政治利益的現象,例如,法國通過結構性貸款這一金融創新產品,在不增加稅收或削減支出的情況下,獲得更多可支配資金,用于當地建設,謀取政治利益。在意大利、法國等政府權威大于監管部門的國家,地方政府往往也通過國有銀行貸款來開展工程項目,特別是在選舉年份,會大大增加國有銀行貸款,用于提高選民福利,以此獲得更多選民投票。事實證明,在這些國家,如果對政府創新投融資工具不加以有效約束,往往會帶來債務風險。


目前,在我國防范化解隱性債務風險的大背景下,應如何規范地方政府投融資活動,遏制新增隱性債務,推動城投公司市場化轉型?這需要我們注意以下兩點:


第一,要在宏觀層面構建適合中國國情和體制特征的政府投融資管理體系。各部門要政策聯動,打破政策“孤島”,相互聯通,建立全鏈條的、相互銜接的管理網絡,形成覆蓋事前、事中、事后的地方政府投融資閉環。


第二,要健全地方政府投融資的監管體系,充分發揮中央政府、市場和公眾的監督力量。要形成和完善“中央政府+市場+公眾”三位一體的監管體系,從體制機制上約束和規范地方政府投融資活動,從源頭上遏制隱性債務的產生。


來源:中國財富管理50人論壇 孫曉霞

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