淺談城市更新條例實施后舊住宅區改造的發展趨勢及影響分析
欄目:行業新聞 發布時間:2021-03-19
《深圳經濟特區城市更新條例》經深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第四十六次會議于2020年12月30日通過,自2021年3月1日起實施。更新條例的出臺意義重大、影響深遠,相關規則設置也有望系統性解決現狀城市更新工作的深層障礙。特別是對于老舊住宅區,因

《深圳經濟特區城市更新條例》經深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第四十六次會議于2020年12月30日通過,自2021年3月1日起實施。更新條例的出臺意義重大、影響深遠,相關規則設置也有望系統性解決現狀城市更新工作的深層障礙。特別是對于老舊住宅區,因城市更新辦法及實施細則的政策限制,以往項目未能達到預期,社會各界普遍對更新條例破解老舊住宅區改造困境抱有較大的期待。另外,自2018年起,市政府出臺了《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》(深府規〔2018〕8號)及相關配套文件,各區通過棚戶區改造推進老舊住宅區拆除重建也取得了較好地成效。更新條例實施后,老舊住宅區改造將朝哪個方向發展,又將對現狀及未來棚改工作帶來哪些影響?本文擬對此進行一些探討,與大家共同交流。


一、城市更新條例實施后舊住宅區改造的發展趨勢預測

城市更新條例實施后,舊住宅區拆除重建改造工作發展趨勢預計將呈現以下三個特征。

(一)棚戶區改造依然是深圳舊住宅區改造的主要方向

對于舊住宅區改造的主要方向,自2017年起市相關文件便做了基本定調。2017年1月,《關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施》(38號文)第(六)點“穩步推進舊住宅區更新”中明確:對使用年限較久、房屋質量較差、建筑安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全等亟需改善居住條件的成片舊住宅區,符合棚戶區改造政策的,按照棚戶區改造相關規定實施改造。2017年4月,《關于規范城市更新實施工作若干問題的處理意見(一)》進一步明確,舊住宅區改造堅持政府主導、穩步推進的原則,對使用年限較久、房屋質量較差、建筑安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊全等亟需改善居住條件的成片舊住宅區,符合棚戶區改造政策的,應優先按照棚戶區政策實施改造。2018年,《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》(深府規〔2018〕8號)正式明確并相對系統地構建了舊住宅區的棚改路線及實施邏輯。從近年實施的舊住宅區棚改實例來看,成效較為顯著。

《深圳經濟特區城市更新條例》創設了“個別征收+行政訴訟”制度,通過城市更新方式推動舊住宅區改造的路線邏輯有了收尾保障,可避免以往極少數拒簽約戶協商無果而導致整體項目久拆不動、久拖不決的問題。但是,《深圳經濟特區城市更新條例》并沒有對舊住宅區通過棚戶區改造方式拆除重建的主導方向做出修改,而是進一步予以確認。條例第二條第二款規定“根據市住房發展規劃,舊住宅區拆除重建后優先用于公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設,由市、區人民政府按照有關規定組織實施。具體辦法由人民政府另行制定?!逼鹾狭松罡帯?018〕8號文中的相應規定,統一了舊住宅區拆除重建后住宅類物業的性質限定(可銷售市場商品房將壓縮),市場主體通過城市更新方式推動舊住宅區改造的動力相對其他類型城市更新項目(城中村、歷史違建等)將大為減弱。政府通過政策設置的底層邏輯,在政策導向、實施導向兩個方面,進一步引導棚戶區改造作為深圳舊住宅區改造的主要方向。

另外一方面,根據《深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》(深府規〔2018〕13號),到2035年,新增建設籌集各類住房共170萬套,其中人才住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少于100萬套。該舉措事關深圳人才強市戰略,目前,福田、羅湖、南山等原關內行政區(也是老舊住宅區集中分布的區域)公共住房籌措任務極重,棚戶區改造已成為籌集公共住房的主要渠道,相對城市更新等方式,籌措數量多、籌集效率快??梢灶A見,在公共住房任務目標基本達成之前,舊住宅區棚戶區改造始終是政府優先采取的實施方式。

(二)城市更新主要解決特殊情形的舊住宅區拆除重建

在以棚戶區改造方式為主的前提下,城市更新為特殊情形的舊住宅區拆除重建提供補充。預計通過城市更新方式實施改造的舊住宅區,主要包括以下幾種情形:

1、重點更新單元范圍內涉及的零散舊住宅區

根據《關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施》(38號文)第(六)點,對零散舊住宅區納入其他各類舊區(舊工業區、舊商業區、城中村及舊屋村等)拆除范圍的情形做出了規定,一是規劃統籌需要,二是零散舊住宅區總用地面積占拆除范圍用地面積的比例原則上不超過二分之一。

為更好地利用土地資源,避免零星碎片式開發,劃定重點更新單元實施區域統籌,成為政府主管部門引導的方向。為實現同一重點更新單元范圍內政策路徑及實施主體的一致性,政府會優先引導通過城市更新方式對位于其中的零散舊住宅區實施改造。

2、因新建公共利益項目造成不可修復負面影響的小型舊住宅區

近年來,深圳市政府不斷加大公共基礎設施的投入,軌道交通、文教體衛、治水提質等項目陸續推進。在公共基礎設施項目建設過程中,可能對征收紅線范圍外的鄰近舊住宅區帶來極大影響。例如地鐵軌道的地下施工建設,大型盾構作業對鄰近房屋安全質量帶來影響,增加房屋風險等級;快速道路的新建開通,對周邊小區的居住生活帶來持續性不可修復噪音,極大影響居住品質。在這種情況下,如鄰近的小型舊住宅區受影響程度過高,居民改造訴求迫切且同意實施更新的,政府會通過城市更新方式推進改造,徹底消除安全隱患,降低維穩壓力。例如羅湖區蓮塘街道翠苑花園,受東部過境高速施工及通車影響,于2016年列入城市更新單元計劃,在計劃草案中明確“因城市公共利益需要,本項目為政府主導的老舊住宅城市更新單元”,即屬于該類情形,目前項目已建成封頂。

3、存在改造需求但現狀容積率偏高的老舊住宅區

從目前各區實施的老舊住宅區棚改案例分析,在公共住房暫不銷售的情況下,大部分項目經濟效益情況并不理想。各區在遴選棚改項目時,會優先選擇土地面積大(以利于落實公共配套)、現狀容積率低(以利于公共住房獲取、經濟指標平衡)的小區實施。如現狀容積率偏高,但又存在迫切改造需求的小區,政府有可能通過城市更新方式推進改造。

(三)舊住宅區城市更新改造項目單體進程將加快

對于舊住宅區改造項目,如政府確定按照城市更新方式推進,預計其進程相較以往項目將大為提速。在意愿征集階段,意愿征集比例要求與棚改項目保持一致(95%),且更新條例第二十五條進一步規定,“申請將舊住宅區納入拆除重建類城市更新單元計劃,自發布征集意愿公告之日起十二個月內未達到前款物業權利人更新意愿要求的,三年內不得納入城市更新單元計劃?!痹O定了意愿征集的期限,也明確了未達到規定要求情形的年限鎖定,比棚改的設定更為嚴苛,預計將極大促進更新意愿征集進程。在補償簽約階段,城市更新條例創設的“個別征收+行政訴訟”制度,將從根本上扭轉拒簽戶的心態,引導其回歸到合理的補償訴求,業主勢必更多地對拒簽可能獲得的額外收益與耗費的時間精力成本進行權衡。

綜上,城市更新條例實施后,預計舊住宅區城市更新改造項目實施進程將加快,可杜絕以往對于極少數拒簽戶耗費數年而無實質進展的談判僵局。但是,政府行政資源在更新項目中介入個別征收的時點、深度、力度等,都需要各區征收部門進行仔細考量,預計將極為審慎。這也從另外一個方面支撐前文的判斷,即城市更新近期內不會成為舊住宅區改造的主力方向,而主要解決特殊情形的零散舊住宅區改造。


二、城市更新條例實施后對棚戶區改造工作的影響分析

城市更新條例實施后,預計將對舊住宅區棚戶區改造工作帶來以下幾個方面的影響。

(一)棚戶區改造項目政策解釋及補償簽約難度增加

城市更新條例的出臺,在社會引起廣泛解讀,特別是老舊住宅區業主,因利益相關,對更新條例的關注度更高。但是,舊住宅區業主以老年人為主,其掌握的信息及對政策的理解并不全面,無法準確區分更新與棚改的利弊。在很多人的理解中,棚改最高按照建筑面積1:1.2進行賠償,而更新可按照不少于套內建筑面積1:1進行賠償,市場上存在按照建筑面積1:1.3甚至1:1.4進行賠償的案例,且更新屬于市場行為,議價的空間更大,尤其是更新條例創設了個別征收路徑進行兜底,由此認為更新優于棚改。絕大多數業主并不了解政府對于老舊住宅區拆除重建優先實施棚改的政策導向,也不關注更新條例出臺后市場主體實施老舊住宅區更新改造的經濟效益將產生重大變化,僅片面地獲取有利于自身的信息片段,導致政府在推進棚戶區改造時,政策解釋工作及補償簽約難度均有所增加。

2021年1月,在推進南山區某棚改項目意愿征集時,恰逢更新條例出臺,各方政策解讀魚龍混雜,一部分業主斷章取義,誤導宣傳政府通過棚改項目與民爭利,使大量業主跟風觀望,加上項目概念規劃調整等相關原因,意愿征集工作陷入極其被動的狀況,一度停滯不前。之后,政府加大正面宣傳引導,相關職能部門現場座談,工作人員日以繼夜上戶,加上業主義工的大力支持,在意愿征集截止日當天艱難實現雙95%目標。達標那一刻,小區業主歡騰一片,但項目工作過程充滿艱辛,預計后續棚戶區改造項目也將面臨同樣的問題,政策解釋及補償簽約難度增加。

(二)優質開發企業介入棚戶區改造的探索將更為深入

《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》明確了棚戶區改造由各區政府主導,以人才住房專營機構為主,其他企業可以參與。從目前實施的棚改項目來看,絕大多數由人才住房專營機構實施,部分項目由區屬全資國有企業實施,尚無私企性質的市場主體成功實施案例。但經過幾年的實踐,結合現狀問題,未來預計會有更多優質開發企業參與棚改項目的探索及實施。

首先,客觀需求方面。深圳老舊住宅小區數量眾多、體量龐大,大量小區超過30年,且部分使用海砂建設,存在拆除重建改造的迫切性,近年政府棚改工作的高效實施,也激發了業主改造的訴求。但是,根據政策設置,棚改以公共利益為目的,對于經濟效益的考慮相對偏弱,如無法實現高效滾動運作,對政府財政形成巨大的資金壓力,且需要投入大量行政資源。因此,為構建更健全的棚改實施體系,客觀需要資金實力雄厚、資本運作成熟、具有良好口碑的開發企業參與其中。

其次,主觀意愿方面。近年來房住不炒已成為市場基調,深圳房地產市場調控政策頻密出臺,加上土地取得難度及成本極大,越來越多的發展商對老舊住宅區棚戶區改造表現出較為積極的意愿。以南山區為例,現正在探索優質開發企業參與棚戶區改造項目的試點工作,相關項目已進入具體實施籌備階段。

(三)棚戶區改造公共住房租售配比等細則需加快出臺

自2018年《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》印發以來,市主管部門陸續出臺了《深圳市棚戶區改造項目概念規劃編制技術指引(試行)》、《關于規范棚戶區改造項目增購面積價格評估工作的通知》等操作層面的細化文件,棚改項目應補地價標準也做出了相應調整。但是,伴隨財政及人才住房專項資金的持續投入,資金壓力不斷增加,與此同時,為釋放開發企業介入棚戶區改造項目的動力,建立政府主導下有效兼顧市場資源配置的長效機制,需要盡快對“棚戶區改造項目……其住宅部分除用于搬遷安置住房外,應當全部用作人才住房和保障性住房,以租為主,租售并舉”中的租售配比做出細化規定。


三、小結

老舊住宅區拆除重建改造,是深圳通過存量土地資源獲取增量發展空間的重要途徑之一,是城市發展到一定年期及階段后需要直面解答的問題,也是廣大業主對幸福安居美好生活向往的希望所在。

經過十余年探索,在政府主導下,構建了城市更新與棚戶區改造兩種改造方式。如前文所分析,近期內或許會有所倚重,但兩者之間并非路線之爭,而是互相協同,解決不同情形老舊住宅區的改造需求,殊途同歸。


(本文僅代表作者個人觀點。如有理解不當之處,尊請各位不吝批評指正)



來源:格衡評估咨詢微信公眾號


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